Par Christian Behrendt, Professeur de droit constitutionnel et droit public à la Faculté de Droit de l'Université de Liège

La 6e réforme de l’État et quelques réflexions sur les perspectives des institutions étatiques belges par-delà la réforme(*)

Il ne s’agit pas ici de passer en revue la note institutionnelle telle qu’elle a été présentée le 11 octobre dernier par les présidents des huit partis impliquées dans les négociations⁽¹⁾ mais d’en mettre en exergue certains aspects, en les analysant de plus près.

Je voudrais tout d’abord évoquer brièvement la question du calendrier de la réforme, et les implications des scrutins de 2014 à son égard (I).

Je me propose ensuite d’illustrer, à l’aide d’un exemple à mon sens assez parlant, la difficulté sous-jacente dans la mise en oeuvre de certains volets de la réforme de l’État. Pour le ramasser en une phrase : Le diable se cache dans les détails, …ou comme l’aurait dit un homme politique flamand qui adore parer chacun de ses discours d’une locution latine, in minimis stat malignitas (il faut avouer que cela sonne tout de suite mieux).

Entendons-nous bien : la 6^e réforme de l’État est faisable – et elle va se faire – mais il existe des difficultés assez insoupçonnées qui vont tôt ou tard surgir et qui nécessiteront une préparation exemplaire des textes légaux à soumettre au Parlement. Je vais vous en donner un exemple – vous allez voir, c’est tout à fait intéressant (II). 

Enfin, après avoir consacré les deux premiers points à la réforme de l’État telle qu’elle est en cours, je voudrais élargir l’horizon de la réflexion, dépasser cette réforme et projeter, notre regard plus loin dans l’avenir, en vous soumettant quelques considérations sur les perspectives d’évolution des institutions étatiques de la Belgique à moyen et long terme. Tel sera donc l’objet du troisième et dernier point (III).

I. Le calendrier de la réforme de l’État

Dans une récente interview au Soir, le Ministre-président du gouvernement flamand estime qu’il est impérieux de mener à terme tous les volets de la réforme de l’État pour début 2014 au plus tard ⁽²⁾. Je le cite :

« Le pire serait que l’on ne parvienne pas d’ici [2014] à approuver tous les textes et documents qui doivent concrétiser [la réforme]. Se présenter au scrutin de 2014 sans une réforme complètement bouclée, votée au Parlement et publiée au Moniteur, ce serait aller au devant d’un tres sérieux problème.⁽³⁾ »

Je le dis sans détours : je crois que M. Peeters a raison. Il me paraît en effet essentiel de tenir compte, dans la mise en oeuvre de la réforme de l’État, du calendrier des prochaines échéances électorales au niveau des assemblées législatives tant fédérales que fédérées, échéances qui se situent toutes deux en juin 2014. En effet, le corps électoral, lorsqu’il sera amené à s’exprimer lors de ces scrutins, doit pouvoir le faire en ayant déjà pu sentir par lui-même les effets des mesures contenues dans l’accord institutionnel.

Autrement dit, il convient à mon sens de veiller à ce que l’intégralité des mesures décidées sera déjà d’application au moment où les électeurs seront convoquées pour exprimer leur suffrage. Tout retard quant à l’implémentation effective de la réforme de l’État au delà de la date du scrutin pourrait avoir pour conséquence de faciliter la position de tous ceux – je songe ici en particulier au paysage politique flamand – dont le dessein avoué ou implicite est de nourrir au sein de l’électorat l’impression que la réforme de l’État est soit manifestement insuffisante, soit qu’il existerait une volonté politique délibérée des francophones d’en enrayer l’application.

J’aurais donc tendance à considérer, à l’instar de Monsieur Peeters, que la date ultime pour l’entrée en vigueur des mesures décidées lors de la Sixième réforme de l’État doit être début 2014 ; toute entrée postérieure serait susceptible d’avoir une incidence favorable sur les résultats de partis politiques dont l’objectif est à moyen terme le démantèlement même du pays.

Le danger de récupération partisane et populiste d’une éventuel retard pris dans la mise en oeuvre effective de la réforme de l’État est, à mon sens, à prendre d’autant plus au sérieux que de récents sondages d’opinion, effectués notamment par Le Soir d’une part et La Libre Belgique de l’autre, démontrent que, côté flamand, la NVA recueille actuellement environ 35 pour-cent des intentions de vote et que le Vlaams Belang est crédité de 11 pour-cent ⁽⁴⁾. Au total, ces deux partis flamands (qui, comme nous le savons, sont explicitement en faveur d’une partition du pays) recueillent donc actuellement 46 pour-cent des intentions de vote au sein du corps électoral flamand.

Bien sûr, de tels sondages sont à la fois faillibles et contingents, mais on aurait tort de les négliger, et cela en raison d’un élément juridique précis. En effet, notre législation électorale opère selon le système de la représentation proportionnelle, et plus précisément selon la méthode dite de la « clef d’Hondt ».

 La disposition matricielle à cet égard est l’article 167 du Code électoral. Or, la clef d’Hondt est une méthode de calcul qui, légèrement mais certainement, avantage les partis les plus forts (historiquement le PS en a tiré avantage en Wallonie, le MR à Bruxelles et le CVP en Flandre).

Pour ramasser ce phénomène arithmétique en une phrase : lorsqu’on a affaire à un grand parti, le nombre de sièges auquel il a droit est toujours arrondi vers le haut. Ce système est en tant que tel tout à fait salvateur, car il contribue à lutter contre la fragmentation du spectre politique et est un facteur de stabilisation du système démocratique. Par ailleurs, l’effet est assez marginal. Toutefois – et mon assistant Frédéric Bouhon l’a récemment démontré dans une Carte blanche ⁽⁵⁾ – il existe des cas dans lesquels cet effet d’amplification peut s’avérer déterminant.

Tel est précisément le cas lorsqu’un parti ou une coalition de plusieurs partis s’approche fortement, en termes de pourcentage des suffrages, de la marque fatidique des 50 pour-cent plus une voix, c’est-à-dire de la majorité absolue, mais sans effectivement l’atteindre ; il reste donc juste en dessous de la barre. L’amplification induite par la clef d’Hondt peut alors constituer la goutte qui fait déborder le vase : il se pourra en effet qu’en termes de répartition des sièges, cette coalition obtienne bel et bien la majorité absolue, alors qu’elle ne l’a pas atteinte en termes de suffrages exprimés par les citoyens électeurs. On appelle cela l’effet de basculement de la clef d’Hondt.

C’est précisément cet effet de basculement qui constitue une hypothèse potentiellement dangereuse pour les différents scrutins de 2014. En effet, si l’on se base sur les chiffres fournis par les sondages que je viens de mentionner, alors on constate que tous les éléments sont réunis pour que le phénomène se produise. Car les règles de la législation électorale sont univoques : avec 46 pour-cent des suffrages au sein du corps électoral flamand, on obtient 52 pour-cent des sièges dans le groupe linguistique néerlandais de la Chambre. Des observations identiques valent pour l’élection du Parlement flamand. Plus généralement, on observera que plus le nombre de circonscriptions est grand, plus le phénomène gagne en intensité ⁽⁶⁾.

Bien entendu, tous ces sondages ne sont, je l’ai dit, que des projections volatiles, et il est possible que les intentions de vote dont bénéficient actuellement la NVA et le Vlaams Belang connaîtront un recul au cours des mois à venir. Mais ce qui est possible n’est pas pour autant certain.

Il est donc à mon sens indiqué de tout faire pour soustraire un maximum d’arguments à ces deux partis, afin de les empêcher de tirer avantage d’une mise en application trop lente de la réforme de l’État. Je plaide donc, de même que M. Peeters, pour de la célérité en la matière, et pour une mise en oeuvre intégrale des mesures décidées au début 2014 au plus tard.